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對《子女管養及探視權:應否以立法形式推行「共同父母責任模式」諮詢文件》之意見書

勞工及福利局於2011年12月發佈了《子女管養及探視權:應否以立法形式推行「共同父母責任模式」諮詢文件》(下簡稱《諮詢文件》),建議推行「共同父母責任模式」,以一系列的新命令,包括「同住令」、「聯繫令」、「指定事項令」、「禁止行動令」等,取代現時處理父母離婚後子女管養問題所發出的「獨有管養令」、「共同管養令」及「分權令」。有關變更強調教養子女為「父母責任」而非「父母權利」,父母對照顧子女有「持續責任」,子女在父母離異後仍有權享有父母的教養。本會對此原則表示讚同,但對於在未有任何配套的情況下推出上述改革有所保留,特別在追討贍養費、成立探視及調解中心、住屋安排、處理隱性家暴、法律援助、加強性別教育等問題上,如未有合適的安排,貿然推行「共同父母責任模式」只會令離婚後的父母關係更為緊張。再者,基於性別權力的不平等,婦女在離婚後的處境往往較男性更為不利,因此,在推動「共同父母責任」的同時,必須一併考慮婦女的需要及安全。

 

父母離婚後子女應繼續享有父母的愛

我們明白提出「共同父母責任模式」的目的,是希望在夫婦離異後,仍能保持父母雙方對子女教養方面的直接參與。《兒童權利公約》第18條指出,「締約國應盡其最大努力,確保父母雙方對兒童的養育和發展負有共同責任的原則得到確認。」子女並非父母的財產,共同父母責任的概念,使管養子女是「父母權利」的觀念轉移為「父母責任」,更能回應《兒童權利公約》中的要求,亦是理想的管養概念。但推動相關概念的轉變和實踐,單靠立法是不足夠的。當家庭系統受到離婚衝擊,家庭關係和功能亦隨之轉移,推動一個新的管養概念需要法律、政策、文化等多方面的改革、調節和配合。

 

配套不足,豈能成事?

從理論上看,「共同父母責任模式」是很理想的安排;不過從本會31年來與面對婚姻困擾婦女的服務經驗來看,婚姻破裂大都由無可挽救的問題或創傷所做成,而當中的傷痕令不少父母難以再走在一起,以和平理性的方式商討子女的將來。更甚的是,有關安排更可能成為前配偶持續騷擾、干預婦女開展新生活的途徑,以至借此故意提出無理要求,甚或作出法律訴訟,令婦女飽受精神壓力。為免上述情況發生,我們認為政府在推出「共同父母責任模式」前,必須先提供一系列的配套服務及政策上的支援,以保障離婚後婦女的權益及安全。具體措施包括以下項目:

 

  • 改善追討贍養費機制

教養孩子,除了參與涉及子女生活安排的決策外,承擔子女生活開支同樣是父母重要的責任之一。現時很多離婚婦女正面對前夫拖欠贍養費的問題,以本會的免費律師面見諮詢服務為例,在過去十年,每20名服務使用者中便有1名因前夫拖欠贍養費而需要尋求本會的法律支援。可是,現行法例中婦女只能通過向法庭申請判決傳票、扣押入息令、禁止離境令等程序來追討,由於有關做法需要受害人親自向法庭提出訴訟或委託律師處理,程序複雜,所需要的時間、心力及花費往往使受害人,特別是基層婦女卻步;同時成效有限,例如前夫從事零散工,扣押入息令便不能發揮作用,令離婚婦女面對極大的經濟壓力。

 

單親婦女因獨力照顧子女難以外出工作,贍養費成為重要的經濟支柱,可是《諮詢文件》對贍養費問題隻字不提,忽視了父母在經濟上的照顧責任。我們認為政府應設立贍養費局,代表被拖欠贍養費的婦女,向前夫追討欠款。

 

  • 設立探視及調解中心

離婚後父母雙方或需要一段時間處理雙方之間的問題及分歧,未必適合在短時間內接觸,要求所有父母在離婚後很快收拾情緒,心平氣和、理性地處理子女問題並不切實際。因此,如未有合適的中間人安排進行探視,而單單要求雙方自行處理探視安排,或會引致父母雙方發生更大的衝突,甚或令婦女被對方以各種理由纏擾。

 

設立獨立的探視及調解中心,可為父母雙方提供一個安全的環境,安排子女與獲發聯繫令的一方見面;當中亦需要提供調解及輔導服務,以處理教養子女的分歧及協助雙方適應與子女的新關係。有關中心亦應在晚上及星期六、日、公眾假期運作,配合在職父母的需要。

 

  • 住屋安排

現行的公屋政策,一般會將原居所安排予獲得管養權的一方,而另一方需要遷出。如將來有關政策不變,我們可以預期父母雙方仍會為了居所問題爭奪「同住令」,結果與現時無異,與建議所期望「使父母不再為爭奪管養權而角力」的目標背道而馳。此外,如子女已成年,或夫婦並無子女,離婚後非戶主的一方(大部分為女性)同樣需要遷出,即時出現住屋上的問題。本會的免費律師面見諮詢服務中,房屋一直是最主要的問題之一。在過去十年,涉及房屋問題的個案佔所有個案約77%,涉及公共房屋分配問題的亦佔約24%。

 

我們認為政府應檢討對離異家庭的房屋政策,並為有需要的離婚人士盡快編配公屋單位,讓離婚婦女可盡早安定下來,開展新生活。

 

  • 處理隱性家暴個案

雖然《諮詢文件》指出將來涉及家庭暴力的管養個案將另行處理,但在我們接觸的個案中發現,很多曾受家庭暴力的婦女並無報警或向社工求助,當中以精神虐待為甚;同時,由於不同的群體、執法者、以至個人對於何謂家庭暴力及虐待往往存在不同的看法,受虐人未必清楚自身的權益。如在判決子女管養安排時未有處理這種隱性家暴的問題,而要求婦女持續地與施虐者保持密切聯繫,將可能令暴力延續,令婦女繼續承受被虐的風險。

 

我們建議法庭訂立家庭暴力問卷,列明不同類別的暴力項目,要求所有申請離婚人士填寫及剔選曾否受過相關的暴力對待,再由法庭決定有關個案是否曾受家庭暴力影響,從而作出合理的管養安排。

 

  • 子女的意願

法律改革委員會於2005年發佈的《子女管養及探視權報告書》中,建議法庭應提供空間讓子女表達對將來管養安排的意願,包括獲提供法定代表律師作為其獨立法律代表的權利。事實上,子女的意願及服務配套,對於父母雙方處理探視及共同決策等方面起著重要的作用,因此我們認為在處理管養問題時,子女的意向是重要的考慮因素。可惜的是,《諮詢文件》中對有關建議並無半點著墨。我們認為法庭處理有關子女管養問題時,應尊重兒童的參與及意願。

 

  • 法律援助

婦女受到家庭暴力,雖然可得到法例上的保障,但面對繁複的司法程序,以及擔心法律上的開支,往往感到茫然。同時,根據《諮詢文件》所指,海外其他司法管轄區(如英格蘭、澳洲)在實施「共同父母責任模式」後,有關父母對立的衝突及訴訟數目有所增加,這將大大增加婦女面對司法程序的機會。為協助婦女應付有關法律程序,並減輕基層及中產婦女的經濟壓力,我們建議改善現有法律援助計劃的申請程序及資格,包括簡化家暴及關於兒童權益個案的申請程序,並豁免有關個案的資產審查。

 

  • 研究及修訂細則

由於社會風俗、家庭觀念上的不同,在推行「共同父母責任模式」時,並不應單純地將海外的做法複製至香港社會中,而應按本地的社會狀況,不時作出檢討及修正。因此,我們認為政府應撥款委託有公信力的研究單位(如大學),定期進行評估及研究調查,以協助調整及改革有關模式,成為最適合香港社會運用的「香港模式」。

 

  • 加強性別教育

基於傳統「男主外、女主內」的性別分工,照顧家庭及子女的責任往往落在母親身上。對於一些在尚未分開時已主要由母親照顧子女的夫婦而言,在離異後,父親又如何可以處理子女的管養問題?而不少女性亦由於照顧責任而無法外出工作,離婚後容易陷入經濟困境。父母責任並非在夫婦離異後才出現的,即使家庭完好父母雙方亦應共同承擔照顧責任。一個人如在離婚前積極參與親職,離婚後持續父母責任的機會會更大。因此,我們認為政府應增撥資源加強性別平等教育,令兩性,不論在家庭是否完好的情況下,同樣明白需要共同承擔照顧家庭及下一代的責任。

 

總結

婦女的權益與兒童的權利並非對立。我們認同父母雙方共同承擔照顧子女責任的概念,但在現實運作上,如未有足夠的服務及相應的政策支援,只會令父母雙方爭拗不斷,而婦女在兩性權力不平等的狀況下,更往往成為受害者。同時,子女在父母雙方爭鬥下成為磨心,又豈會有健康快樂的成長?因此,我們期望政府在落實「共同父母責任」的理念時,在法律保障及社會支援服務上提供足夠而有力的配合,令父母雙方可在安全、平等的狀況下共同承擔照顧責任。

傳媒查詢

廖珮珊女士

總幹事

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