政制及內地事務局於2011年12月發布了《有關纏擾行為的諮詢文件》(下簡稱「《諮詢文件》」)，建議引入制約纏擾行為的法例。法律改革委員會早於2000年已就立法規管纏擾行為作出建議，事隔超過10年後，政府終於提出制訂纏擾法以保障婦女免受纏擾，本會理應表示歡迎。可是，本會對於《諮詢文件》的建議方案絕對不能表示贊同，特別是其涵蓋範圍之廣已超出了保障婦女的範疇；本會亦憂慮有關建議對表達自由、採訪自由及公眾知情權等基本人權做成負面影響，難怪有人質疑政府訂立纏擾法另有政治動機。我們認為，纏擾法的適用情形應有所限制，包括將條例的適用範圍收窄至針對特定情況¾¾家庭暴力、異性和同性間的戀愛暴力、追債及收樓¾¾下的纏擾行為，或將「新聞採訪活動」及「遊行、示威、請願、集會活動」豁免於條例之外，以免法例被執法者和當權者濫用，影響公民社會的發展。
纏擾是一種暴力行為
根據聯合國《消除對婦女的暴力行為宣言》(Declaration on the Elimination of Violence against Women／下簡稱「《宣言》」)，「對婦女的暴力行為」(violence against women)指任何不論是發生在公共還是私人生活之中，基於性別的暴力行為，或暴力行為的威脅、強迫或任意剝奪自由，並對婦女造成身心方面或性方面的傷害或痛苦。
《宣言》亦申明「對婦女的暴力行為」侵犯了婦女的人權及基本自由，也妨礙了婦女享有這些人權與自由，而這種暴力行為亦是歷史上男女權力不平等關係的一種表現，後果會將女性繼續置於從屬於男性的地位，受男性的支配，繼續妨礙著婦女的充分發展，延續兩性的不平等。
纏擾行為雖然未必涉及暴力，亦不必然會使受害人受到身體上的傷害，但即使是一種暴力行為的威脅本身，亦會對受害人的精神、心理及社交帶來無可挽救的創傷。特別是離婚婦女面對前夫或親屬的纏擾行為，將嚴重影響婦女的身心健康及安全感，令她們難以從過去的經歷中重新開展新生活。
根據《宣言》的定義，纏擾顯然屬於「對婦女的暴力行為」的一種，若不加以制止，後果會是侵犯了婦女的人權及基本自由，也妨礙了婦女享有這些人權與自由，並延續了不平等的性別權力關係。
現行法例不足以保障婦女免受纏擾
現時要保障婦女免受纏擾，法例上主要由《家庭及同居關係暴力條例》(下簡稱「《家暴條例》」)提供保障。《家暴條例》提供了渠道，讓受害人通過申請禁制令，防止對方作出騷擾行為。可是，《家暴條例》屬於民事範疇，雖能在一定程度上保障受害人的生活不受滋擾，但受害人需要到法庭面對複雜的司法程序，或聘請律師代為處理申請，所需要的時間、心力及花費往往使受害人，特別是基層婦女卻步。雖然有經濟困難的受害人可申請法律援助，但受害人亦需要分擔部分費用，加上對繁複的法律程序感到陌生及恐懼，婦女往往會選擇繼續逃避問題。而面對突發性及即時性的纏擾行為，曾有婦女告訴我們，即使她報警救助，警方亦因騷擾者沒有觸犯任何刑事法而表示無從介入。
此外，《家暴條例》的適用範圍僅包括配偶及前配偶、親屬、同居及前同居人士。至於其他關係者，包括傾慕者、追求者、非同居的異性及同性戀人或前戀人所作出的纏擾行為，《家暴條例》並不適用。
事實上，海外多個國家的立法機構同樣意會到纏擾行為對婦女的影響，並立法限制纏擾行為。以歐盟27個成員國為例，至2010年已有12個成員國將纏擾定為刑事罪行。[1] 可見對纏擾行為立法以保障婦女為世界性的趨勢。
除執法外，立法亦同樣為公眾教育的重要一環，可令社會大眾明白纏擾行為的嚴重性，進而減少纏擾行為的出現。
保衛公眾知情權及表達訴求的權利
本會認為現時《諮詢文件》中所提出的方案涵蓋範圍太廣，已遠超保護婦女所需，並可成為鉗制個人或集體的示威、請願活動、集會、遊行和新聞採訪活動的工具，將會嚴重打擊公眾的知情權、新聞自由及表達自由等基本權利。
對新聞自由的剝奪
根據《諮詢文件》的建議，「一個人如做出一連串的行為，而這一連串的行為對另一人造成騷擾，他亦知道或應該知道這一連串的行為對該另一人造成騷擾，即屬犯刑事罪。」(第3.1段) 新聞工作者為捍衛公眾知情權，難免需要對被訪對象窮追不捨，甚至以跟蹤、偷拍、於住所門外通宵守候等方式探尋事件的真相，或多或少會讓被追訪的對象感到「受騷擾、驚恐或困擾」。傳媒擔當著社會監察者的角色，只有在新聞自由得到保障、新聞採訪活動得以進行的情況下，才可以發揮作為監察官員權貴的力量；婦女作為社會的一分子，亦有得悉涉及公共利益事件真相的權利。
《諮詢文件》雖提出以「免責辯護」保障新聞採訪活動 (第3.45 – 3.50段)，
但我們認為「免責辯護」會把舉證責任放於辯方身上，被告要在法庭上証明自己
情有可原，法官才在這時決定被告有罪或無罪。所以，當新聞採訪活動要用免責辯護去保障時，其實被告 (記者) 已經經歷了警方執法、控方檢控、被告上庭、到審訊的中期甚至表面證據已成立，跟著被告才能使用免責辯護，然後被告還要說服法官辯方的辯護是事實及可信，並真是情有可原。因此，這與立法保障受害人免受纏擾行為的原意簡直是南轅北轍；而即時的採訪活動已被干擾，採訪內容亦已成過去，無法挽回。
我們要求將「新聞採訪活動」豁免於條文之外，以保障記者的工作及公眾的知情權。
表達訴求權利的影響
根據《公民權利及政治權利國際公約》第21及22條，人人享有和平集會及結社的自由。可是，《諮詢文件》中對「纏擾行為」的定義 (第3.1段 – 第3.10段) 過於主觀；《諮詢文件》中亦建議將集體騷擾行為定為罪行，以「保障個人不受兩或以上的人而每人只做出一次騷擾行為的集體騷擾」(第3.16段)，這些均將成為限制市民 (不論是集體、還是個人) 表達訴求的緊箍咒。
警方如按《諮詢文件》的內容執法，任何的個人請願、集體遊行、示威、集會活動，當有被抗議的對象表示自己感到「驚恐」或「困擾」，已足以讓警方執法及控告請願的個人、主辦單位、以至所有參與者。事實上，法改會的建議中並無針對「集體騷擾」的立法建議，諮詢文件中加入相關部分，難怪會令人感到政府借保障婦女之名，收窄公民社會表達意願和發展的空間。
我們要求刪除「集體騷擾行為」和「阻礙合法活動的騷擾行為」部分，並將纏
擾法的適用範圍限制於特定的情況¾¾家庭暴力、異性和同性間的戀愛暴力、追債及收樓¾¾下的纏擾行為，或將「新聞採訪活動」及「遊行、示威、請願、集會活動」豁免於條例之中。
總結
本會支持將在家庭暴力、戀愛暴力、追債及收樓等情況下的纏擾行為刑事化，為受纏擾的婦女提供更大的保障。但同時本會絕不期望有關立法建議成了一把雙面刃，在保障婦女免受滋擾的同時，損害了婦女作為公民的基本權利。因此，本會反對現時《諮詢文件》所提出的立法建議，並要求將纏擾法的適用範圍回歸至保障婦女的層面，而非將纏擾的定義及法例的適用性無限延伸，影響婦女及市民的權利與自由。
因此，本會要求：
- 刪除《諮詢文件》提及的「集體騷擾行為」和「阻嚇合法活動的騷擾行為」兩部份。
- 將《纏擾法》的適用範圍限制於特定情況¾¾家庭暴力、異性和同性間的戀愛暴力、追債及收樓¾¾下的纏擾行為，或將「新聞採訪活動」及「遊行、示威、請願、集會活動」豁免於條例之中。
- 現時的家暴受害者報警求助，警方往往將個案列為家庭糾紛處理，令受害者繼續處於受虐狀況，令不少個案發展至無法收拾的局面。警方於處理家暴案件時明顯欠缺性別敏感度，即使將來訂立更多新法例，警方執法不力亦只會令法例成為「無牙老虎」。我們要求檢討警方執法不力的問題，加強警員培訓，並製作執法清單，令警員有更清晰的執法指引。